Chính quyền địa phương với sự công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân trong quy trình ngân sách
Cập nhật : 9:20 - 09/07/2014

 

Trong quá trình thực hiện các cuộc tham vấn với chính quyền địa phương và người dân tại các tỉnh Ninh Thuận, Lào Cai, Nam Định, Bà Rịa - Vũng Tàu, Hòa Bình, khi xem xét vai trò của chính quyền địa phương, của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân trong quy trình ngân sách, đặc biệt là làm sao để đảm bảo ngân sách được phân bổ và sử dụng một cách hiệu quả, đáp ứng yêu cầu và đảm bảo quyền lợi của các nhóm yếu thế, có rất nhiều phát hiện liên quan đến sự công khai minh bạch trong quy trình ngân sách. Sau đây là một số phát hiện chính:

 

Phát hiện 1: Thông tin về tài chính ngân sách cung cấp cho công chúng tuy được công khai song chưa đảm bảo tính minh bạch; người dân chưa được tham gia một cách thực chất và hiệu quả.

Hiện nay, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán/quyết toán ngân sách huyện, tỉnh và quốc gia được công khai trên các website của cơ quan chính phủ. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán/quyết toán ngân sách xã được công khai tại Ủy ban nhân dân xã và tại các cuộc họp dân và tiếp xúc cử tri. Tuy nhiên, các thông tin đó chưa thật đảm bảo minh bạch: quá kỹ thuật, thường rối rắm, phức tạp, rất ít thuyết minh, thiếu phân tích về căn cứ lập dự toán và thiếu đánh giá kết quả thực hiện ngân sách (với việc sử dụng ngân sách như vậy thì kết quả sử dụng như thế nào, ví dụ: số trường được xây dựng, số em được đến lớp,…không có sự so sánh về việc thực hiện ngân sách và kết quả xã hội đạt được). Vì vậy, bản thân các đại biểu và người dân không thể hiểu hết nên rất khó để tham gia và giám sát tính hiệu quả của việc sử dụng nguồn ngân sách đã được phân bổ.

Ở Việt Nam, ngân sách trình ra Quốc hội và Hội đồng nhân dân ở cả 3 cấp chưa được công khai. Trong khi đó, theo thông lệ quốc tế, khi dự thảo ngân sách được trình ra Quốc hội thường được công khai để công chúng, các tổ chức xã hội, các nghiệp đoàn có phần đóng góp ý kiến. Ví dụ, trong phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội gần đây, có thông tin rằng Bộ Giáo dục & Đào tạo đưa ra đề án 34.000 tỉ đồng để đổi mới hệ thống sách giáo khoa, song thực tế người dân không được biết để có ý kiến về những phân bổ ngân sách được cho là chưa phù hợp và có nhiều vấn đề cần giải trình làm rõ.

Bên cạnh đó, kênh chuyển tải thông tin còn hạn chế (VD: thông báo tại tiếp xúc cử tri, họp thôn và hệ thống phát thanh…) và chưa phù hợp với điều kiện thực tế của người dân, các số liệu trong báo cáo rất kỹ thuật nên người dân khó theo dõi, khó nhớ chi tiết.

 

Phát hiện 2: Trách nhiệm giải trình còn chưa rõ ràng trong tất cả các khâu của quy trình ngân sách, từ lập, chấp hành dự toán, quyết toán, kiểm toán ngân sách nhà nước và kiểm tra, thanh tra.

Qua tham vấn, chúng tôi nhận thấy có rất nhiều vấn đề về các công trình đầu tư công ở các tỉnh. Người dân không hề biết thông tin về các công trình đầu tư công tại địa phương, không biết hỏi ai để được làm rõ về các thông tin ngân sách. Ví dụ về công trình xây dựng đường “đình ba đá bạc” tại một huyện của tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, khi hoàn thành, công trình không đạt hiệu quả do xây quá cao so với nền nhà của toàn bộ hộ dân trong khu vực nên gây ngập lụt mỗi lúc mưa xuống, song trước khi xây dựng, không một người dân nào được hỏi về điều này.

Và còn rất nhiều công trình xây dựng sử dụng ngân sách nhà nước nhưng không mang lại hiệu quả, làm người dân mất lòng tin vào chính quyền địa phương trong việc sử dụng ngân sách.

 

Phát hiện 3: Hội đồng nhân dân khó phát huy tốt vai trò đại diện của người dân trong việc phê duyệt và giám sát ngân sách nhà nước

Ở một số tỉnh, việc thí điểm bỏ Hội đồng nhân dân cấp huyện dẫn đến sự khó khăn trong việc giám sát và phê duyệt ngân sách do các cấp Hội đồng nhân dân không tương đương với các cấp chính quyền.

Kênh tiếp xúc cử tri chưa đủ để Hội đồng nhân dân nắm bắt hết nhu cầu, mối quan tâm và vấn đề cần ưu tiên giải quyết tại địa phương, để từ đó có những quyết định phù hợp liên quan đến phân bổ ngân sách ở địa phương mình.

Đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp khó đưa ra các ý kiến độc lập do kiêm nhiệm, đặc biệt là khi các đại biểu đi giám sát các công trình đầu tư công.

Mặt khác, thời gian dành cho Hội đồng nhân dân xem xét và phê duyệt ngân sách quá ngắn. Đại biểu Hội đồng nhân dân thiếu chuyên môn về lĩnh vực tài chính, ngân sách để thực sự có thể đọc, hiểu và từ đó giám sát hiệu quả các khâu trong quy trình ngân sách khi chính quyền địa phương đưa lên.

 

Phát hiện 4: Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên chưa làm hết vai trò đại diện cho quyền lợi của người dân trong giám sát ngân sách nhà nước. Thiếu vai trò giám sát độc lập của các tổ chức phát triển Việt Nam (LNGOs)

Làm sao để thực sự có những chi tiêu ngân sách hiệu quả, làm sao để có được sự phân bổ ngân sách thực sự dành cho các đối tượng xã hội nói chung? Liệu các tổ chức chính trị - xã hội đã tham gia thực sự hiệu quả vào trong quá trình giám sát và phân bổ ngân sách hay chưa? Nếu chúng ta muốn có những nguồn ngân sách phân bổ cho một số đối tượng nào đó trong xã hội thì cơ quan đại diện cho tiếng nói của họ (ví dụ Hội Bảo vệ quyền trẻ em, Hội phụ nữ….) cũng phải có được tiếng nói trong quá trình phân bổ ngân sách.

Qua tham vấn, chúng tôi nhận thấy hầu như các tổ chức thuộc Mặt trận Tổ quốc chưa quan tâm tới việc phân bổ chung của nguồn ngân sách mà chỉ quan tâm phần ngân sách phân bổ cho tổ chức mình, cho các chi phí để vận hành hoạt động của tổ chức chứ chưa có tiếng nói góp ý về việc phân bổ và sử dụng ngân sách trong các lĩnh vực, các ngành nghề khác hay các nhóm đối tượng, các công trình đầu tư công phục vụ nhu cầu của các nhóm đối tượng.

Khi có những công trình đâu tư công hay vấn đề về sử dụng không hiệu quả nguồn ngân sách đã được phân bổ, thì các cơ quan, tổ chức đại diện cho tiếng nói của người dân chưa phát huy được vai trò của mình, chưa có những “phản ứng” hiệu quả khi có những bức xúc của người dân liên quan đến các công trình này.

Đối với các tổ chức phát triển độc lập ở Việt Nam, hiện nay hệ thống luật chưa có cơ chế cho các tổ chức này tham gia giám sát độc lập trong quy trình ngân sách.

 

Phát hiện 5: Cách thức lập kế hoạch ngân sách gây trở ngại cho xu hướng đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Hiện nay có rất nhiều tỉnh đang triển khai đổi mới công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, có sự tham gia của người dân, lấy ý kiến và dựa trên nhu cầu của người dân từ cấp thôn (từ dưới lên). Tuy nhiên, quy trình lập kế hoạch và phân bổ ngân sách thì vẫn từ trên xuống, thường lập ở cấp huyện, dựa trên định hướng hoạt động của các ngành và chính sách của nhà nước, và không nhất thiết dựa trên nhu cầu và sự lựa chọn của người dân, dẫn đến việc không khớp với nhau. Rất nhiều trường hợp ở các tỉnh triển khai đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, nhưng người dân đã không còn cảm thấy hứng thú tham gia, bởi nếu có tham gia thì nhu cầu, nguyện vọng của họ cũng không được quan tâm khi phân bổ ngân sách.

 

Nguyên nhân liên quan đến sự thiếu công khai minh bạch ngân sách và trách nhiệm giải trình trong quy trình ngân sách

Ở đây chúng tôi chỉ phân tích những nguyên nhân liên quan đến hệ thống văn bản pháp luật. Cụ thể là:

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 chưa cụ thể hóa nguyên tắc “công khai, minh bạch” mà phụ thuộc nhiều vào các văn bản dưới luật. Các văn bản dưới luật về công khai minh bạch lại quy định nội dung phức tạp, nặng tính kỹ thuật; hình thức chưa đủ thuận tiện để người dân tiếp cận; chưa gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ chi hoặc các căn cứ khác, gây khó khăn cho người dân đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách.

Ví dụ, báo cáo ngân sách hàng năm thường tách rời với báo cáo kết quả hoạt động, đơn cử như báo cáo kết quả hoạt động là năm nay có bao nhiêu sinh viên tốt nghiệp đại học thì không gắn với ngân sách chi là bao nhiêu, vậy chi phí cho một sinh viên tốt nghiệp đại học là bao nhiêu, nên chúng ta không đánh giá được hiệu quả ngân sách, chưa so sánh được hiệu quả giữa các năm.

Theo thông lệ quốc tế, báo cáo ngân sách thường sẽ có kèm báo cáo thuyết minh về kết quả thực hiện ngân sách đó. Ở Việt Nam hiện nay chúng ta chưa có được bức tranh liên hệ giữa hai vấn đề này. Do vậy rất khó khăn cho Quốc hội cũng như Hội đồng nhân dân phê duyệt các quyết toán của chính quyền địa phương, chủ yếu chỉ là phê duyệt các con số, chứ không hiểu được hiệu quả của việc chi tiêu ngân sách đó như thế nào.

Bên cạnh đó, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 chưa quy định rõ các hình thức xử lý đối với các hành vi vi phạm nghĩa vụ công khai minh bạch ngân sách nhà nước. Chúng ta có những quy định về công khai thông tin, tuy nhiên trên thực tế nếu một cơ quan công quyền không thực hiện đúng điều này thì cũng không có chế tài xử lý, không có điều kiện xử lý và thiếu các quy định về việc kiểm tra, thanh tra thực hiện chế độ công khai ngân sách nhà nước.

Tương tự như trên, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và các văn bản dưới luật chưa quy định rõ nghĩa vụ giải trình, nội dung và hình thức giải trình và trách nhiệm của các bên liên quan trong thực hiện nghĩa vụ giải trình. Hiện nay ở Việt Nam, nghĩa vụ giải trình thường thông qua hình thức trả lời chất vấn tại kỳ họp của Quốc hội, Hội đồng nhân dân hoặc bằng báo cáo - các cơ quan sử dụng ngân sách cấp dưới chỉ báo cáo lên cấp trên số liệu thu – chi bao nhiêu chứ không giải trình kết quả thu được từ những chi tiêu ngân sách đó. Cách giải trình như thế sẽ chưa trả lời được câu hỏi cụ thể là Ai sẽ phải giải trình trước ai? (hiện nay mới chỉ là chính quyền các cấp giải trình cho nhau và giải trình cho đại biểu Hội đồng nhân dân/đại biểu Quốc hội chứ chưa giải trình với người sử dụng dịch vụ, những người đóng thuế - người dân) Giải trình bằng hình thức gì? Và giải trình những nội dung gì?

 

Nguyên nhân liên quan đến sự tham gia của người dân trong quy trình ngân sách

Sự tham gia trực tiếp của người dân vào quy trình ngân sách từ trước đến nay hầu như không có, mà chủ yếu thông qua các tổ chức đại diện là Mặt trận Tổ quốc, các cơ quan đoàn thể, qua Hội đồng nhân dân và cao nhất là qua Quốc hội, song sự tham gia gián tiếp này cũng chưa thật hiệu quả. Nguyên nhân là do Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 chưa quy định rõ về sự tham gia trực tiếp của người dân và các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp trong quy trình ngân sách.

Các hình thức tham gia gián tiếp (thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân) còn những hạn chế về hiệu lực, hiệu quả thực hiện, cụ thể như:

-   Thiếu quy định về quá trình thảo luận ngân sách giữa người dân địa phương và các đại biểu nhân dân trước khi tham gia quyết định các vấn đề liên quan;

-   - Hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử không thể đảm bảo thường xuyên, liên tục và bao quát được hết các chương trình, dự án, đặc biệt là các chương trình, dự án quy mô trung bình hoặc nhỏ ở cấp xã;

-   Thời gian lập, quyết định dự toán, phân bổ ngân sách nhà nước chưa hợp lý, dẫn đến việc không huy động sự tham gia một cách có hiệu quả của người dân và phát huy vai trò của Hội đồng nhân dân.

 

Một số khuyến nghị đối với Dự thảo Luật Ngân sách sửa đổi (dự kiến sẽ được trình Quốc hội cho ý kiến vào kỳ họp tháng 10/2014 và dự kiến thông qua trong năm 2015)

 1. Đơn giản hóa nội dung, trình tự, thủ tục công khai ngân sách nhà nước phù hợp với đối tượng công khai và tăng cường trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc công khai ngân sách.

- Chỉnh lý, bổ sung thêm nội dung cụ thể (làm rõ về hình thức, yêu cầu về các tài liệu kèm theo) và bố cục lại các quy định có liên quan đến công khai, minh bạch nhằm đảm bảo tính toàn diện, nhất quán trong các quy trình ngân sách (quy định tại các Điều 13, Điều 70, Điều 71).

- Bổ sung quy định về nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện công khai ngân sách nhà nước, bao gồm cả trách nhiệm thông báo về việc công khai và thực hiện công khai (Chương II).

- Bổ sung thêm quy định bắt buộc cung cấp thông tin về tài chính, ngân sách nhà nước theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan (dự kiến đưa vào Chương I về Những quy định chung).

- Bổ sung quy định về nội dung kiểm tra, thanh tra về ngân sách nhà nước, trong đó quy định việc thực hiện công khai minh bạch về ngân sách nhà nước (Điều 72, 73); bổ sung hành vi vi phạm trong việc công khai ngân sách nhà nước vào các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực ngân sách nhà nước (Điều 75).

2. Tăng cường trách nhiệm giải trình của các cấp ngân sách, các đơn vị dự toán ngân sách, các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong tất cả các khâu từ lập, chấp hành dự toán, quyết toán, kiểm toán và kiểm tra, thanh tra:

- Bổ sung quy định về trách nhiệm giải trình vào phần quy định chung nhằm tạo cơ sở pháp lý chung cho việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các cấp ngân sách, các đơn vị dự toán ngân sách, các cơ quan tổ chức đơn vị có liên quan đến ngân sách nhà nước (Chương I).

- Bổ sung nội dung giải trình về ngân sách nhà nước vào các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước và trách nhiệm, nghĩa vụ của tổ chức cá nhân về ngân sách nhà nước (Chương II).

- Bổ sung các quy định về phương thức và các yêu cầu thực hiện trách nhiệm giải trình trong các khâu của quy trình ngân sách nhà nước (tại các Chương IV về Lập dự toán ngân sách nhà nước; Chương V về Chấp hành ngân sách nhà nước; Chương VI về Kế toán, kiểm toán, quyết toán và công khai ngân sách nhà nước).

3. Quy định phương thức và các biện pháp đảm bảo sự tham gia của người dân vào các chu trình ngân sách:

- Ghi nhận nguyên tắc bảo đảm sự tham gia của người dân vào các quy trình ngân sách (Chương I).

- Bổ sung, sửa đổi các quy định nhằm làm rõ các biện pháp bảo đảm sự tham gia của người dân vào các quy trình ngân sách (tham gia ý kiến trong quá trình lập dự toán, phân bổ dự toán, giám sát quá trình chấp hành dự toán, quyết toán, kiểm toán ngân sách nhà nước quy định tại các Chương IV, V, VI).

- Công khai đề xuất dự toán ngân sách nhà nước trước khi Quốc hội và Hội đồng nhân dân phê duyệt.

- Xây dựng bản Ngân sách công dân. Đây là thông lệ tốt ở các nước phát triển trên thế giới về công khai minh bạch ngân sách nhà nước. Ở các nước này, ngân sách nhà nước thường được diễn giải bằng 1 bản Ngân sách công dân, để cho bất kỳ một công dân nào cũng có thể đọc hiểu được và có thể góp ý kiến thông qua các tổ chức đại diện.

 

 
  • Ông Nguyễn Văn Tố Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (2/3/1946 - 8/11/1946)
  • Bà Nguyễn Thị Kim Ngân Chủ tịch Quốc hội khóa XIV (Từ ngày 31/3/2016)
  • Ông Bùi Bằng Đoàn Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (9/11/1946 - 13/4/1955)
  • Ông Tôn Đức Thắng Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (20/9/1955 - 15/7/1960)
  • Ông Trường Chinh Chủ tịch Ủy ban Thường vụ Quốc hội các khoá II, III, IV, V, VI (15/7/1960 - 04/7/1981)
  • Ông Nguyễn Hữu Thọ Chủ tịch Quốc hội khoá VII (4/7/1981 – 18/6/1987)
  • Ông Lê Quang Đạo Chủ tịch Quốc hội khoá VIII (18/6/1987 – 23/9/1992)
  • Ông Nông Đức Mạnh Chủ tịch Quốc hội khoá IX, X (23/9/1992 – 27/6/2001)
  • Ông Nguyễn Văn An Chủ tịch Quốc hội khoá X, XI (27/6/2001 - 26/6/2006)
  • Ông Nguyễn Phú Trọng Chủ tịch Quốc hội XI, XII (27/6/2006 - 23/7/2011)
  • Ông Nguyễn Sinh Hùng Chủ tịch Quốc hội khoá XIII (Từ 23/7/2011)

Quốc hội khóa XIV:


Tổng số đại biểu được bầu là 496 người (số liệu đến tháng 6/2018 là: 487 người);

- Đại biểu ở các cơ quan, tổ chức ởTrung ương: 182 người (tỷ lệ 36,70%);

- Đại biểu ở địa phương: 312 người (tỷ lệ 62,90%);

- Đại biểu tự ứng cử: 2 người (tỷ lệ 0,4%).

- Đại biểu là người dân tộc thiểu số:86 người (tỷ lệ 17,30%);

- Đại biểu nữ: 133 người (tỷ lệ26,80%);

- Đại biểu là người ngoài Đảng: 21người (tỷ lệ 4,20%);

- Đại biểu trẻ tuổi (dưới 40 tuổi):71 người (tỷ lệ 14,30%);

- Đại biểu Quốc hội khóa tái cử: 160người (tỷ lệ 32,30%);

- Đại biểu tham gia Quốc hội lần đầu:317 người (tỷ lệ 63,90%);

- Đại biểu có trình độ: Trên đại học:310 người (tỷ lệ 62,50%); đại học: 180 người (tỷ lệ 36,30%); dưới đại học: 6người (tỷ lệ 1,20%).

WEBLINK