PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH-CÔNG ĐOẠN QUAN TRỌNG CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP
Cập nhật : 12:10 - 02/11/2010

 Phần I : CÁCH LÀM HIỆN NAY

Hiện nay, các vấn đề cơ bản của quy trình lập pháp ở nước ta được điều chỉnh bởi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản này không đề cập đến vấn đề phân tích chính sách. Tuy nhiên, chúng tôi hiểu, một số công việc của công đoạn phân tích chính sách được quy định tại các Điều 33, 61 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008

. Điều 33-Nhiệm vụ của chủ thể chủ trì soạn thảo

- Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án, dự thảo; khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội liên quan đến dự án, dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản QPPL thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo.

- Tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp.

Theo quy định của các Điều 33, 61 thì những công việc này phải được tiến hành lồng vào trong giai đoạn soạn thảo dự án văn bản pháp luật. Công việc này cũng được tiến hành phần nào trong quá trình thẩm tra, thảo luận và thông qua các văn bản quy phạm pháp luật. Chúng tôi cho rằng với cách làm như hiện nay thì các quy định nói trên là những tiến bộ đáng ghi nhận. Nhưng việc thực hiện trên thực tế có một số vấn đề đáng bàn thêm.

Việc lãng phí thời gian trong hoạt động lập pháp không chỉ thể hiện ở việc thời gian soạn thảo dành cho một đạo luật kéo dài, mà còn là sự thiếu tính kịp thời để phản ứng nhanh nhạy với những đòi hỏi của thời cuộc. Nguyên nhân trước hết của tình trạng này là tính cứng nhắc của việc làm luật theo chương trình hàng năm hoặc theo từng nhiệm kỳ của Quốc hội. Các dự án luật phải nằm chờ đến lượt mình trong một dãy dài danh sách các dự án được liệt kê trong chương trình lập pháp. Với quan niệm phải có đủ luật để điều chỉnh tất cả các mối quan hệ trong xã hội, chương trình lập pháp của chúng ta là sự “nhồi nhét” các dự án với những lập luận rất kêu về tính cần thiết phải được ban hành. Tuy nhiên, ngoài những lập luận dễ kiếm đó ra, các dự án luật chỉ là những cái tên trong chương trình lập pháp mà chặng đường để đi từ đó đến những nội dung cụ thể trong dự thảo còn rất dài và tiêu tốn nhiều thời gian. 

Sự cứng nhắc của kế hoạch hóa, vốn đã được từ bỏ trong lĩnh vực kinh tế, cũng góp phần làm triệt tiêu tính kịp thời của việc ban hành luật. Năm 1996, khi chúng ta cần sửa đổi Luật đầu tư nước ngoài để cải thiện môi trường đầu tư thì việc làm trước hết mà Chính phủ phải thực hiện là chờ Quốc hội ra một bản nghị quyết để bổ sung dự án luật này vào chương trình lập pháp năm đó của Quốc hội. Rõ ràng, với việc Quốc hội chỉ làm việc hai kỳ một năm với những quy trình, thủ tục kéo dài, thì khoảng thời gian chờ này quả là không dễ chịu đối với những ai đang trông mong sự ra đời của đạo luật để thực hiện các dự án đầu tư nhiều ấp ủ của mình.

Dù đã kiên nhẫn chờ cho đến lượt thì việc biến tên một dự án luật trong chương trình lập pháp thành một đạo luật cũng không phải là chuyện ngày một ngày hai vì đó là một quy trình dài với nhiều công đoạn chồng chéo bởi các công việc soạn thảo, xin ý kiến rồi lại soạn thảo lặp đi lặp lại liên tục từ các Bộ đến Chính phủ và sang tận Quốc hội. Sự thiếu tách bạch giữa quy trình quyết định chính sách của dự luật và quy trình soạn thảo về mặt kỹ thuật đã làm cho công việc soạn thảo trở thành một gánh nặng về mặt thời gian. Một khi chính sách trong dự luật chưa được quyết định rõ ràng thì một Ban soạn thảo “thông minh” sẽ sẵn sàng chia sẻ trách nhiệm của mình bằng việc dành thời gian xin ý kiến cho kỳ hết các cơ quan nhà nước có liên quan. Trong nhiều trường hợp, những nỗ lực soạn thảo trước đó sẽ bị đổ xuống sông, xuống biển nếu trong quá trình xin ý kiến, Ban soạn thảo phát hiện ra những ý kiến góp ý hợp lý hơn, hoặc có giá trị về trách nhiệm cao hơn so với những sáng kiến ban đầu của mình. So sánh nội dung của Luật thanh niên vừa được Quốc hội thông qua với những bản dự thảo đầu tiên của luật này người ta sẽ phần nào hiểu ra vì sao thời gian dành cho quy trình soạn thảo, xem xét thông qua dự án luật này kéo dài đến như vậy.

Cách thức tổ chức và năng lực soạn thảo cũng là một nguyên nhân làm cho thời gian soạn thảo đã dài lại càng dài thêm. Một ban soạn thảo với thành phần gồm nhiều thành viên không chuyên đến từ các Bộ, ngành khác nhau thường rất chật vật để tìm ra một khoảng thời gian làm việc phù hợp cho tất cả mọi thành viên. Giải pháp chuyền tay nhau cho ý kiến vào bản Dự thảo do Tổ biên tập soạn sẵn lại đưa công việc soạn thảo dự luật, ngay từ những bản sơ thảo đầu tiên, vào vòng luẩn quẩn giữa soạn thảo và xin ý kiến mà nhiều khi kết quả nhận được là đưa công việc trở lại vạch xuất phát ban đầu.

Những nguyên nhân gây ra sự lãng phí về mặt thời gian trên đây cũng àm cho chất lượng của các dự án luật không cao, đặt biệt là về tính khả thi và tính hợp lý của các đạo luật.

Chờ đợi trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, một khi đến lượt mình Ban soạn thảo của mỗi dự án luật lại thường phải vận hành hết công suất của quy trình “soạn thảo và xin ý kiến” để bảo đảm hoàn thành kế hoạch được giao. Sức ép này càng nặng nề hơn trong thời gian gần đây với sự hiện hữu của quan điểm cho rằng hiệu quả của hoạt động lập pháp nên được đánh giá bằng số lượng các dự án luật được thông qua tại các kỳ họp của Quốc hội. Dưới sức ép của việc phải hoàn thành kế hoạch, quy trình “soạn thảo và xin ý kiến” càng trở nên kém hiệu năng hơn, đến nỗi mà các đại biểu Quốc hội phải cảm thấy “run tay” khi phải bấm nút thông qua các dự án luật.

Quan điểm phải có đủ luật để điều chỉnh tất cả các mối quan hệ xã hội một mặt làm tràn ngập chương trình lập pháp như đã phân tích ở trên, mặt khác cũng là nguyên nhân làm cho các đạo luật được ban hành trở nên khó thực thi. Khi quan điểm luật được ban hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội chung chung còn ngự trị thì giá trị của giai đoạn phân tích và quyết định chính sách trong quy trình lập pháp còn trở nên vô nghĩa vì không cần phải làm rõ các giải pháp về mặt chính sách trong luật để điều chỉnh các hành vi mục tiêu cụ thể. Lúc đó, các quy phạm pháp luật phần lớn sẽ chỉ là những quy định có tính định hướng chung chung cho sự phát triển của các mối quan hệ xã hội. Rõ ràng, những quy định kiểu như vậy sẽ không có tính khả thi trên thực tế và sẽ biến hệ thống pháp luật Việt Nam thành một “rừng” quy phạm thiếu tính hệ thống và thông suốt. Trở lại với ví dụ về Luật thanh niên nói trên, Điều 14 của Luật này quy định thanh niên Việt Nam có quyền “được bảo vệ, chăm sóc, hướng dẫn nâng cao sức khoẻ, kỹ năng sống lành mạnh, phòng ngừa bệnh tật”. Việc thực thi quy định này rõ ràng là một sự thách thức vì thanh niên Việt Nam không thể đứng ra kêu gọi một chủ thể chung chung nào đó phải đảm bảo cho mình thực hiện những quyền được liệt kê nói trên.

Không khó khăn lắm để dự đoán rằng rồi đây không ít thanh niên Việt Nam sẽ không biết đến sự tồn tại của quy định nói trên của Luật thanh niên vì sự ra đời của nó hầu như không ảnh hưởng đến cuộc sống của họ. Việc tồn tại mà như không của các quy định pháp luật như vậy có nguyên nhân là do chúng thiếu các mệnh lệnh hành động rõ ràng trên cơ sở những giải pháp về chính sách được xác định trong quy trình lập pháp. Sự thiếu vắng quy trình phân tích và quyết định chính sách trong quy trình lập pháp làm cho các đạo luật của chúng ta không tập trung giải quyết những yêu cầu cụ thể trong cuộc sống. Các cơ quan có trách nhiệm phân tích và quyết định chính sách thường không có đủ các công cụ hoặc có nhưng không sử dụng các công cụ này (như các báo cáo điều tra, khảo sát v..v) để tìm hiểu các vấn đề trên thực tế. Và cho dù có cảm nhận được những vấn đề cần giải quyết thì quy trình xây dựng pháp luật hiện tại cũng không dành chỗ đứng cho các báo cáo nghiên cứu có tính khoa học để tìm ra các giải pháp cụ thể và hợp lý về chính sách lập pháp trước khi bắt tay vào soạn thảo các quy phạm cụ thể của dự luật.

Thiếu giai đoạn phân tích và quyết định chính sách trong quy trình lập pháp làm cho quá trình soạn thảo về mặt kỹ thuật các dự luật trở nên rối rắm hơn. Cách làm hiện tại của chúng ta khi phải bắt tay vào xây dựng một đạo luật là thành lập nên một Ban soạn thảo gồm nhiều thành viên đến từ các cơ quan có liên quan đến dự luật và bắt tay vào soạn thảo ngay các quy phạm dựa trên kinh nghiệm vốn có của các thành viên trong quá trình công tác hoặc những kiến thức tham khảo được của nước ngoài. Đây là cách làm được ví như việc “cầm đèn chạy trước ô tô” và ẩn chứa nhiều rủi ro vì như vậy chúng ta đã vô tình chấp nhận những chính sách được quyết định ở nước ngoài hoặc bởi những kinh nghiệm không đầy đủ và thiếu tính hệ thống của các thành viên Ban soạn thảo. Không chỉ dừng ở đó, với việc được trao “quyền tự do sáng tác” dự luật mà không bị bó hẹp bởi các chính sách đã được quyết định từ trước, các cơ quan có trách nhiệm soạn thảo chính sẽ dễ dàng gài các lợi ích cục bộ của mình vào những chính sách ẩn dấu dưới các quy phạm của dự luật. Trong trường hợp bị buộc phải chia sẻ sự độc quyền soạn thảo, rủi ro mà dự luật gặp phải sẽ là bị cơ quan chủ trì soạn thảo biến thành nơi tập hợp những sự nhân nhượng, thảo hiệp lẫn nhau về quyền lợi hoặc về những giải pháp lập pháp mang dấu ấn riêng của từng cơ quan. Sản phẩm của quá trình này sẽ là tập hợp quá nhiều những mong muốn trong cùng một đạo luật mà việc thực thi chúng đòi hỏi trở lại những nỗ lực giải thích về mặt chính sách của nhiều cơ quan có liên quan khác nhau.

Không có sự rành mạch về chính sách phần nào cũng góp phần làm cho thủ tục xin ý kiến nhân dân về các dự án luật, vốn được coi là công đoạn được hi vọng làm cho nội dung của các dự án luật trở nên gần gũi và dễ chấp nhận hơn đối với công chúng, trở nên hình thức và tốn kém. Việc bị buộc phải đọc tràng dang đại hải những quy phạm không có nội dung chính sách rõ ràng để góp ý vào dự thảo quả thực là một sự đánh đố đối với công chúng, vốn phần lớn ít quan tâm đến “chuyện nhà nước” nhất là khi những chuyện đó không ảnh hưởng nhiều lắm đến cuộc sống thường ngày của họ.

Sự bất hợp lý làm ảnh hưởng đến chất lượng của các đạo luật trong quy trình lập pháp hiện tại còn nằm ở sự thiếu liên thông giữa công đoạn ở Chính phủ và công đoạn ở Quốc hội. Nếu ở trên chúng ta đã biết Chính phủ chưa thực hiện tốt vai trò phân tích và quyết định chính sách trước khi bắt tay vào soạn thảo dự luật thì ở công đoạn ở Quốc hội chúng ta còn có thể phát hiện thêm rằng Quốc hội cũng chưa làm tròn vai trò là cơ quan thẩm định chính sách trong quy trình lập pháp.

Với vị trí là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu nên, Quốc hội phải vận hành chức năng đại diện của mình để thẩm định các chính sách do Chính phủ đệ trình. Tuy nhiên, chức năng này của Quốc hội đang bị ảnh hưởng nặng nề bởi mong muốn xây dựng một Quốc hội tự mình làm luật từ công đoạn quyết định chính sách cho đến việc soạn thảo và thông qua. Hiện tại, mong muốn này đang được cụ thể hóa bằng việc các cơ quan của Quốc hội tham gia các Ban soạn thảo các dự án luật ngay từ đầu để cùng thương lượng và quyết định những nội dung được thể hiện trong dự thảo. Đây là một sự hiểu lầm đáng tiếc vì Quốc hội ở vị trí khác với cơ quan hành pháp và không thể thực hiện tốt những chức năng của cơ quan hành pháp. Rõ ràng, chỉ có cơ quan hành pháp, với bộ máy hữu hiệu của mình, mới có đủ khả năng phát hiện những vấn đề thực tế của cuộc sống và có thể tìm được những giải pháp có tính phù hợp nhất. Việc biến mình thành “cơ quan vừa lập pháp, vừa hành pháp” theo lý luận cũ, Quốc hội sẽ không ít lần làm cho Chính phủ bất ngờ bởi những quyết sách của mình mà nhiều khi việc thực thi chúng nằm ở ngoài tầm khả năng của Chính phủ.

Cuối cùng, bên cạnh việc thiếu các chuyên gia giỏi về kỹ năng soạn thảo các dự án luật mà thực chất là kỹ năng dịch các chính sách thành các quy phạm pháp luật – một khoa học còn khá mới mẻ ở nước ta – thì năng lực của bộ máy này còn bị hạn chế bởi sự lẫn lộn về chức năng giữa các công chức và các chính khách. Trong sự bừa bộn của công việc điều hành và quản lý công tác của các bộ, ngành, các chính khách của nước ta đã nhường lại chức năng tham gia quyết định các chính sách cho các công chức của mình, vốn là những người có chức năng thừa hành và thực thi các chính sách, khi họ trực tiếp tham gia soạn thảo nên các quy phạm trong các dự thảo có ẩn chứa những chính sách đằng sau đó. Sự lẫn lộn này một mặt làm cho các chính sách trong các dự luật không được quyết định một cách rõ ràng, mặt khác không làm rõ trách nhiệm của những người có quyền quyết định về chính sách, một trong những yếu tố có tính bảo đảm cho chất lượng của các chính sách được quyết định.

Như vậy, có thể thấy có ba nguyên nhân cơ bản lý giải cho thực trạng vừa lãng phí thời gian vừa kém chất lượng trong công nghệ làm luật ở nước ta: đó là thiếu một quan điểm rõ ràng và sáng tỏ về luật; sự thiếu tách bạch giữa quy trình phân tích và quyết định chính sách với quy trình dịch các chính sách đó thành các quy phạm; và sự hạn chế về năng lực lập pháp của hệ thống.

Do việc phân tích chính sách không được thiết kế thành một giai đoạn độc lập, cộng với cách thực hiện như đã nói ở trên, nên lâu nay đã và đang có một số hậu quả dễ nhận thấy như sau:

Một là, văn bản phải soạn thảo đi, soạn thảo lại rất nhiều lần. Trên thực tế, các văn bản đều phải soạn thảo tới hàng chục lần, thậm chí, có văn bản phải soạn thảo tới khoảng tới 30 đến 40 lần. Sở dĩ, có tình trạng này là vì soạn thảo một văn bản pháp luật khi chưa rõ chính sách cũng giống như mò mẫm tìm đường trong đêm. Do nhiều vấn đề về chính sách chỉ được làm sáng tỏ dần trong quá trình soạn thảo và tranh luận, nên diễn ra một thực tế là hôm trước dự thảo xong văn bản thì hôm sau đã lại phải sửa đổi. Đây có lẽ là cách làm hao tổn công sức và kém hiệu quả.

Hai là, xẩy ra tình trạng chính sách không được làm rõ trong văn bản pháp luật, nên việc triển khai văn bản đó vào cuộc sống không đạt kết quả mong muốn. Có lẽ, tình trạng này cũng là một trong những nguyên nhân giải thích việc các cơ quan của Chính phủ gặp không ít khó khăn khi ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Hậu quả tiếp theo là việc ban hành các văn bản này thường chậm. Thật khó có thể hướng dẫn thi hành khi thay vì một chính sách cụ thể thì văn bản pháp luật lại chỉ đưa ra những quy định chung chung.

Ba là, một số văn bản pháp luật bị dàn trải và ôm đồm. Do chính sách không được làm rõ ngay từ đầu nên dễ xảy ra tình trạng thiết kế quá nhiều các vấn đề phụ vào trong văn bản. Cũng vì nguyên nhân chính sách không được làm rõ nên việc tiếp thu ý kiến đóng góp đôi khi mang tính hiệp thương, dung hoà. Hậu quả là chính sách đáng được đưa ra để xử lý vấn đề đang phát sinh trong cuộc sống bị lu mờ trong hàng loạt các vấn đề khác. Hơn thế nữa, sự không rõ ràng là điều kiện thuận lợi để những quy định thiên vị và đặc quyền được đưa vào trong văn bản.

Bốn là, xẩy ra tình trạng lẫn lộn chức năng. Do không phân định rõ giữa các vấn đề chính sách và các vấn đề chuyên môn, kỹ thuật nên nhiều khi các chuyên viên tham gia tranh luận quá sâu vào những vấn đề chính sách, và các chính khách lại hao tâm, tổn lực cho những vấn đề về kỹ thuật và câu chữ. Đây là sự lãng phí rất lớn về thời gian, đặc biệt là thời gian của các chính khách.

 

 
  • Ông Nguyễn Văn Tố Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (2/3/1946 - 8/11/1946)
  • Bà Nguyễn Thị Kim Ngân Chủ tịch Quốc hội khóa XIV (Từ ngày 31/3/2016)
  • Ông Bùi Bằng Đoàn Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (9/11/1946 - 13/4/1955)
  • Ông Tôn Đức Thắng Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (20/9/1955 - 15/7/1960)
  • Ông Trường Chinh Chủ tịch Ủy ban Thường vụ Quốc hội các khoá II, III, IV, V, VI (15/7/1960 - 04/7/1981)
  • Ông Nguyễn Hữu Thọ Chủ tịch Quốc hội khoá VII (4/7/1981 – 18/6/1987)
  • Ông Lê Quang Đạo Chủ tịch Quốc hội khoá VIII (18/6/1987 – 23/9/1992)
  • Ông Nông Đức Mạnh Chủ tịch Quốc hội khoá IX, X (23/9/1992 – 27/6/2001)
  • Ông Nguyễn Văn An Chủ tịch Quốc hội khoá X, XI (27/6/2001 - 26/6/2006)
  • Ông Nguyễn Phú Trọng Chủ tịch Quốc hội XI, XII (27/6/2006 - 23/7/2011)
  • Ông Nguyễn Sinh Hùng Chủ tịch Quốc hội khoá XIII (Từ 23/7/2011)

Quốc hội khóa XIV:


Tổng số đại biểu được bầu là 496 người (số liệu đến tháng 6/2018 là: 487 người);

- Đại biểu ở các cơ quan, tổ chức ởTrung ương: 182 người (tỷ lệ 36,70%);

- Đại biểu ở địa phương: 312 người (tỷ lệ 62,90%);

- Đại biểu tự ứng cử: 2 người (tỷ lệ 0,4%).

- Đại biểu là người dân tộc thiểu số:86 người (tỷ lệ 17,30%);

- Đại biểu nữ: 133 người (tỷ lệ26,80%);

- Đại biểu là người ngoài Đảng: 21người (tỷ lệ 4,20%);

- Đại biểu trẻ tuổi (dưới 40 tuổi):71 người (tỷ lệ 14,30%);

- Đại biểu Quốc hội khóa tái cử: 160người (tỷ lệ 32,30%);

- Đại biểu tham gia Quốc hội lần đầu:317 người (tỷ lệ 63,90%);

- Đại biểu có trình độ: Trên đại học:310 người (tỷ lệ 62,50%); đại học: 180 người (tỷ lệ 36,30%); dưới đại học: 6người (tỷ lệ 1,20%).

WEBLINK