Hiến pháp năm 2013 quy định “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” (Điều 113 khoản 2). Quy định về nội dung các vấn đề được giao cho Hội đồng nhân dân quyết định nằm trong Luật tổ chức chính quyền địa phương, đây là văn bản chung nhất, có tính nguyên tắc. Ngoài ra, còn có nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác từ Luật, nghị định, thông tư quy định mới về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân hoặc quy định chi tiết thi hành.
1. Nhiệm vụ của Thường trực HĐND theo quy định pháp luật
Hiến pháp năm 2013 quy định “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” (Điều 113 khoản 2). Quy định về nội dung các vấn đề được giao cho Hội đồng nhân dân quyết định nằm trong Luật tổ chức chính quyền địa phương, đây là văn bản chung nhất, có tính nguyên tắc. Ngoài ra, còn có nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác từ Luật, nghị định, thông tư quy định mới về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân hoặc quy định chi tiết thi hành.
Ví dụ như vấn đề đất đai:
Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh trước khi trình Chính phủ phê duyệt; quyết định biện pháp quản lý, sử dụng đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác, bảo vệ môi trường trong phạm vi được phân quyền.
Luật đất đai có quy định nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương
Tương tự như vậy, Luật tổ chức chính quyền địa phương không phải là văn bản duy nhất quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực Hội đồng nhân dân. Việc này được quy định ngay tại khoản 3 Điều 6 của Luật: Thường trực Hội đồng nhân dân là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân, thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân.
Điều 104 Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định Thường trực Hội đồng nhân dân có 10 nhiệm vụ, đây chủ yếu là nhiệm vụ của cơ quan thường trực để giúp cho Hội đồng nhân dân hoạt động hiệu quả. Luật tổ chức chính quyền địa phương không thể quy định hết nhiệm vụ của Thường trực Hội đồng nhân dân trong các lĩnh vực từ kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, an ninh, quốc phòng … những nội dung về thẩm quyền quyết định của Thường trực Hội đồng nhân dân phải được quy định trong các Luật, văn bản quy phạm pháp luật có tính chuyên ngành.
2. Quy định về thẩm quyền của Thường trực HĐND trong Nghị quyết 629
Theo đề nghị của nhiều địa phương, ngày 30/1/2019, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 629/2019/UBTVQH14 hướng dẫn một số hoạt động của Hội đồng nhân dân.
Tại khoản 2 Điều 1 Nghị quyết quy định “Đối với các vấn đề thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân có tính cấp bách, cần quyết định ngay, phát sinh trong thời gian giữa 02 kỳ họp thường lệ của Hội đồng nhân dân thì Thường trực Hội đồng nhân dân tự mình hoặc theo yêu cầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân quyết định triệu tập kỳ họp bất thường của Hội đồng nhân dân để xem xét, quyết định. Số lượng các kỳ họp bất thường, thời điểm tổ chức kỳ họp bất thường theo yêu cầu, nhiệm vụ phát sinh tại địa phương”.
Như vậy, việc bắt buộc phải tổ chức kỳ họp bất thường của Hội đồng nhân dân phải đáp ứng yêu cầu đầu tiên đó là đối với các vấn đề thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân.
Sau khi Nghị quyết 629 ban hành, có nhiều ý kiến cho rằng như vậy Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã quy định Thường trực Hội đồng nhân dân không được quyết định các vấn đề ngoại trừ Điều 103 Luật tổ chức chính quyền địa phương. Có ý kiến đặt ra là Thường trực Hội đồng nhân dân có được quyết định các vấn đề giữa hai kỳ họp như trước đây hay không, nếu có thì cụ thể là vấn đề gì.
Lịch sử quy định về thẩm quyền của Thường trực HĐND.
Các ý kiến thắc mắc về Nghị quyết 629 có nguyên nhân từ Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân ban hành kèm theo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2005. Sau khi Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 có hiệu lực thì năm 2005, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân. Sau Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2013 thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội không ban hành Quy chế mà chỉ có Nghị quyết 629.
Quy chế năm 2005 quy định Thường trực Hội đồng nhân dân: phối hợp với Uỷ ban nhân dân giải quyết những vấn đề phát sinh khi thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân trong thời gian giữa hai kỳ họp Hội đồng nhân dân; xem xét, quyết định điều chỉnh, bổ sung những biện pháp nhằm bảo đảm thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân theo đề nghị của Uỷ ban nhân dân, Ban của Hội đồng nhân dân và báo cáo Hội đồng nhân dân tại kỳ họp gần nhất.
Trong nhiều năm thực hiện Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp đã phối hợp với Ủy ban nhân dân giải quyết nhiều nội dung cấp bách giữa hai kỳ họp. Đến nay, không còn quy định này trong Luật tổ chức Chính quyền địa phương và Nghị quyết 629 nên gây ra một số thắc mắc.
Lý do có quy định tại khoản 2 Điều 1 Nghị quyết 629
Ngày 31/12/2015, Chính phủ ban hành Nghị định 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đầu tư công, tại khoản 2 Điều 61 quy định Hội đồng nhân dân có thể ủy quyền cho Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp xem xét, cho ý kiến, quyết định chủ trương đầu tư dự án sử dụng vốn đầu tư công thuộc cấp mình quản lý 2 nội dung thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân được quy định trong Luật đầu tư công là:
- Xem xét, có ý kiến về chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C do địa phương quản lý sử dụng vốn ngân sách trung ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ;
- Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án: Chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân các cấp và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; Dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý, trừ các dự án quy định tại điểm đ khoản 3 Điều này. Tiêu chí dự án trọng điểm nhóm C của địa phương do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương.
Ngày 13/9/2018, Chính phủ ban hành Nghị định 120/2018/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 77/2015/NĐ-CP và Nghị định 136/2015/NĐ-CP đã “Bãi bỏ các quy định liên quan đến Thường trực Hội đồng nhân dân tại các Điều 19, 20, 25, 33, 34, 39, 55 của Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10 tháng 9 năm 2015 và tại các Điều 21, 61 và các phụ lục kèm theo của Nghị định số 136/2015/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2015”.
Khi xem xét ban hành Nghị quyết 629, nhiều ý kiến cho rằng nội dung gì thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân thì không thể ủy quyền cho Thường trực Hội đồng nhân dân. Do vậy, Nghị quyết 629 tuy không quy định là Hội đồng nhân dân không được ủy quyền cho Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định giữa hai kỳ họp nhưng có thể hiểu được ý này qua việc quy định Hội đồng nhân dân phải họp bất thường quyết định các vấn đề cấp bách ở địa phương. Việc ủy quyền đã được Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định tại Điều 14, trong đó chỉ ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể
Như vậy, có thể thấy 2 nguyên tắc của Luật:
- Nhiệm vụ nào mà Luật quy định rõ ràng, cụ thể thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân thì không thể giao cho Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định thay thế, kể trả trường hợp cấp bách giữa hai kỳ họp. Nếu xét thấy cần phải quyết định thì tổ chức phiên họp bất thường của Hội đồng nhân dân.
- Thường trực Hội đồng nhân dân được quyết định những vấn đề mà Luật giao; những vấn đề các văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật giao (Nghị định, thông tư) nếu những vấn đề đó không trái luật.