Từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Đảng đã đặt ra nhiệm vụ cải cách hành chính, nhiệm vụ chủ yếu Đại hội đặt ra là hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh cải cách hành chính, Đẩy mạnh xây dựng, chỉnh đốn Đảng về chính trị, tư tưởng và tổ chức. Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương 4 khóa XI xác định để tạo chuyển biến mạnh mẽ về công tác xây dựng Đảng trong thời gian tới, cần tập trung cao độ để lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện tốt ba vấn đề cấp bách, một trong ba vấn đề đó là “xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong mối quan hệ với tập thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị; tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng”.
Vấn đề trách nhiệm người đứng đầu đã và đang được đặt ra nhiều năm nay nhưng tại sao vẫn xảy ra nhiều vụ việc nghiêm trọng trong thời gian qua. Điều này cần xét trong các mối quan hệ:
- Nguyên tắc tập trung dân chủ - Đề cao trách nhiệm cá nhân
- Kiểm soát hoạt động của người đứng đầu.
- Xác định phạm vi trách nhiệm người đứng đầu
I. THỰC HIỆN NGUYÊN TẮC TẬP TRUNG DÂN CHỦ
Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động theo chế độ thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có toàn quyền tự quyết định và chịu trách nhiệm cá nhân về mọi vấn đề trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan, tổ chức do mình quản lý, cấp dưới tuân lệnh và phục tùng cấp trên. Một ví dụ điển hình là vai trò của Bộ trưởng, Luật tổ chức Chính phủ quy định Nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ trong quản lý, điều hành Bộ và quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực: “Lãnh đạo, chỉ đạo và chịu trách nhiệm cá nhân về mọi mặt công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chỉ đạo các đơn vị trực thuộc tổ chức triển khai thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án đã được phê duyệt, các nhiệm vụ của bộ, cơ quan ngang bộ được Chính phủ giao. Quyết định theo thẩm quyền hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ mà mình là người đứng đầu”1. Thứ trưởng chỉ thực hiện nhiệm vụ do Bộ trưởng phân công và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng.
Rõ ràng, trong cơ quan hành chính nhà nước, nguyên tắc tập trung dân chủ hoàn toàn phụ thuộc vào người đứng đầu, bởi họ chịu toàn bộ trách nhiệm về hiệu quả hoạt động của đơn vị.
Hiện nay, chưa có hướng dẫn cụ thể việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong cơ quan hành chính nhà nước là thế nào. Trong điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, tại Điều 9 quy định về nguyên tắc tập trung dân chủ trong Đảng, nhưng với nguyên tắc tổ chức không giống nhau thì nguyên tắc tập trung dân chủ trong Đảng không thể giống như nguyên tắc tập trung dân chủ trong cơ quan nhà nước.
Chính phủ có ban hành Nghị định 04/2015/NĐ-CP về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước đơn vị sự nghiệp công lập. Trong đó quy định phạm vi của nghị định “Dân chủ trong nội bộ cơ quan, đơn vị bao gồm: trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị và của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện dân chủ trong hoạt động nội bộ của cơ quan, đơn vị; những việc phải công khai để cán bộ, công chức, viên chức biết; những việc cán bộ, công chức, viên chức tham gia ý kiến, người đứng đầu cơ quan quyết định; những việc cán bộ, công chức, viên chức giám sát, kiểm tra”.2
Điều 11 quy định cán bộ, công chức giám sát, kiểm tra việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, kế hoạch công tác hàng năm của cơ quan, đơn vị, vậy vai trò giám sát, kiểm tra của cấp dưới với vai trò người đứng đầu, chịu trách nhiệm của người đứng đầu có xung đột hay không. Bên cạnh đó, về nguyên lý, chủ thể tiến hành giám sát, kiểm tra là chủ thể có quyền với đối tượng bị giám sát, kiểm tra (kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên, giám sát của cơ quan dân cử với cơ quan hành pháp, tư pháp …).
Trong thực tế, việc thực hiện dân chủ trong cơ quan hành chính nhà nước cũng chưa phải thực sự thuận lợi. Phát biểu tại Hội nghị toàn quốc về tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng nói: lâu nay, nhiều nơi cứ nói là thực hiện dân chủ, nhưng thực chất là người đứng đầu cơ quan, đơn vị ở đó vẫn mượn danh hoặc nhân danh tập thể để hợp thức hóa những quyết định, ý chí chủ quan của cá nhân mình. Một số người có chức, có quyền còn quan cách, gia trưởng, thậm chí có những cá nhân và tập thể trù dập, ức hiếp quần chúng3.
Trách nhiệm không phải lúc nào cũng đi đôi với quyền hạn mà pháp luật trao cho người đứng đầu. Trong rất nhiều vấn đề, người đứng đầu không có “toàn quyền” quyết định và vì thế truy trách nhiệm của họ đâu dễ dàng. Với nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách, không ít việc người đứng đầu đơn giản chỉ là “thò bút ký” trên cơ sở các quyết định của tập thể4.
Như vậy, cần có quy định một cách rõ ràng về nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước. Có như vậy mới là sáng tỏ được trách nhiệm của người đứng đầu, tránh trường hợp sai phạm đổ lỗ do tập thể, lợi dụng tập thể.
II. SỰ LÃNH ĐẠO CỦA ĐẢNG VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Trong bài viết “Đổi mới quản trị quốc gia để Việt Nam thịnh vượng” tại diễn đàn Vì Việt Nam hùng cường trên trang tuanvietnam- báo Vietnamnet, tác giả đề cập tới Liên xô và nhiều nước XHCN khác ở Đông Âu đã từng tồn tại một hệ thống quản trị quốc gia mà nhiều nhà nghiên cứu gọi là hệ thống “Hai chính quyền Nhà nước song song tồn tại trong một nhà nước thống nhất”. Hệ thống chính quyền thứ nhất là hệ thống tổ chức Đảng (gọi tắt là “chính quyền Đảng”). Hệ thống chính quyền thứ hai là hệ thống chính quyền Nhà nước. Khi phân tích hệ thống chính quyền Đảng tại Liên Xô, tác giả nêu một trong 3 đặc trưng là “Hệ thống chính quyền đảng không hề chịu bất kỳ trách nhiệm pháp lý và vật chất nào trước dân về các quyết định do mình đưa ra” 5.
Báo cáo chính trị trình tại Đại hội 12 của Đảng nêu nguyên nhân của tồn là: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là vấn đề mới đối với nước ta. Sự phân định giữa vai trò lãnh đạo của Đảng và vai trò quản lý, điều hành của Nhà nước còn những nội dung chưa rõ; phương thức và cơ chế lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước ở các cấp còn nhiều điểm chưa được chế định rõ và phù hợp với nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền 6.
Ví dụ như ở một Bộ, bên cạnh Bộ trưởng còn có Ban Cán sự Đảng của Bộ, ở địa phương, bên cạnh Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân còn có cấp ủy Đảng tương ứng, có Ban Cán sự Đảng của Ủy ban nhân dân. Nhiều nội dung do cấp ủy Đảng xem xét, quyết định, người đứng đầu cơ quan hành chính là đảng viên, do đó có trách nhiệm lãnh đạo cơ quan hành chính nhà nước triển khai thực hiện.
Chủ trương đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước được đặt ra một cách rõ ràng và cấp bách hơn ở Đại hội Đảng VII, cần “Quy định cụ thể mối quan hệ và lề lối làm việc giữa Đảng với Nhà nước và các đoàn thể nhân dân ở các cấp, trước hết là ở trung ương”. Qua các kỳ đại hội đều đặt ra việc đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng. Văn kiện Đại hội Đảng XII: “Nâng cao hiệu quả thực hiện và tiếp tục đổi mới mạnh mẽ phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị, đặc biệt là với Nhà nước. Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng các chủ trương, chính sách lớn, lãnh đạo thể chế hóa các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng thành chính sách, pháp luật, lãnh đạo xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đủ phẩm chất và năng lực, lãnh đạo tổ chức thực hiện có hiệu quả các chủ trương, chính sách và hệ thống pháp luật; chú trọng lãnh đạo đổi mới, nâng cao chất lượng luật pháp, cải cách hành chính và cải cách tư pháp; các tổ chức của Đảng và đảng viên phải gương mẫu tuân thủ Hiến pháp và pháp luật”; “Quy định rõ hơn thẩm quyền và trách nhiệm của ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, cấp ủy và ban thường vụ cấp ủy các cấp”.
Như vậy, cần phải có sự phân định rõ ràng quyền của người đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước với sự lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy Đảng.
III. KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC
Khi đặt ra vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính, không nên chỉ nhìn ở góc độ người đứng đầu làm sai thì phải chịu trách nhiệm gì, xử lý ra sao mà quan trọng hơn, là ở góc độ kiểm soát để người đứng đầu không có hành vi sai trái, vi phạm. Dưới góc độ này thì việc đề cao kiểm soát quyền lực của người đứng đầu là rất quan trọng.
Việc kiểm soát được thực hiện theo nguyên tắc 3600, và tùy từng cấp, từng đơn vị mà nguyên tắc này được thực hiện có sự thay đổi cho phù hợp.
Kiểm soát quyền lực từ cấp trên là hệ thống thanh tra, kiểm tra trong cơ quan hành chính nhà nước.
Kiểm soát quyền lực từ bên ngoài là việc giám sát của cơ quan dân cử
Kiểm soát quyền lực từ cấp dưới là cơ chế dân chủ cơ sở trong cơ quan hành chính nhà nước
Kiểm soát quyền lực ngang cấp là giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau. Ví dụ trong thực hiện nhiệm vụ của mình, các sở thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh sẽ kiểm soát quyền lực của nhau khi công việc có liên quan tới trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của nhiều sở.
Bao trùm lên các hoạt động kiểm soát này là kiểm tra, giám sát của Đảng và giám sát của nhân dân (Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên, người dân).
Mặc dù cơ chế kiểm soát quyền lực là rộng khắp, tuy nhiên, trong thực tế vẫn có vi phạm của người đứng đầu, trong giai đoạn vừa qua, Đảng và nhà nước đã phải xử lý nhiều cán bộ là người đứng đầu cơ quan hoặc nguyên là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Điều này có nguyên nhân từ hiệu quả của các cơ chế kiểm soát quyền lực chưa thực sự như mong muốn. Trong báo cáo tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII cũng đã nhận định về công tác giám sát của Quốc hội “Trong một số trường hợp, chưa có cơ chế xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể liên quan, quy trình xử lý và chế tài phù hợp; việc theo dõi, đôn đốc thực hiện kết luận, kiến nghị sau giám sát chưa thực sự quyết liệt, không ít vụ việc chậm được giải quyết, gây bức xúc trong dư luận; việc giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của cử tri chưa đạt yêu cầu; giám sát việc thi hành pháp luật về phòng, chống tham nhũng và thực hành tiết kiệm, chống lãng phí chưa được thực hiện tốt và kết quả thấp”.
Để hệ thống này hoạt động hiệu quả cần quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của từng cơ quan, cá nhân trong kiểm soát quyền lực. Trong đó, chú trọng tới kiểm tra, giám sát của Đảng, kiểm tra của cơ quan hành chính và giám sát của cơ quan dân cử.
TTBD
Chú thích:
1. Điều 34 Luật tổ chức Chính phủ
2. Khoản a Điều 1 Nghị định
3. Báo Nhân Dân ngày 17-7- 2018
4.Bài “Tập thể quyết định, sao bắt tôi chịu trách nhiệm?”, https://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/tieudiem/trach-nhiem-nguoi-dung-dau-tap-the-quyet-dinh-sao-bat-toi-chiu-trach-nhiem-477278.html
5. https://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/tieudiem/doi-moi-quan-tri-quoc-gia-de-viet-nam-thinh-vuong-504318.html
6. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 12