Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội- nhận thức lý luận và thực tiễn
Cập nhật : 12:10 - 02/11/2010

Sự ra đời của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội chẳng những đánh dấu một bước tiến mới trong hoạt động lập pháp mà điều quan trọng hơn là từ sau khi luật có hiệu lực đến nay tổ chức và hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH đã dựa trên những căn cứ pháp lý vững chắc góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả giám sát. Tuy nhiên, đề tiếp tục đưa luật giám sát vào cuộc sống, phát huy hiệu lực và hiệu quả của nó, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội xét về phương diện nhận thức lý luận cũng như thực tiễn, cần được tiến hành theo các định hướng sau :

Đối tượng giám sát tối cao cần tập trung vào các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền ở tầng cao nhất trong bộ máy Nhà nước mà trước hết vào Chính phủ và các thành viên chính phủ

Giám sát tối cao của Quốc hội có hai đặc trưng cơ bản sau :

            - Giám sát tối cao của QH là giám sát mang tính quyền lực Nhà nước. Đặc trưng này chỉ rõ sự khác nhau giữa giám sát của QH với giám sát của MTTQVN và các tổ chức thành viên.

            - Quyền giám sát của Quốc hội là quyền giám sát tối cao. Hay nói cách khác Quốc hội là cơ quan Nhà nước duy nhất được nhân dân giao cho thực hiện quyền giám sát tối cao. Tính chất tối cao của quyền giám sát của Quốc hội bắt nguồn từ vị trí pháp lý của Quốc hội trong bộ máy Nhà nước. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước CHXHCNVN (Điều 83 Hiến pháp 1992). Đặc trưng này chỉ rõ sự khác nhau giữa giám sát tối cao của Quốc hội với các hoạt động điều tra, kiểm sát, thanh tra… của các cơ quan Nhà nước khác. Trong bộ máy Nhà nước ta ngoài Quốc hội, không có một cơ quan Nhà nước nào được phép thực hiện quyền giám sát tối cao.

            Hiến pháp quy định chủ thể duy nhất thực hiện quyền giám sát tối cao là Quốc hội. Như vậy, Quốc hội nói ở đây không phải là các cơ quan của Quốc hội mà là toàn thể các đại biểu Quốc hội tại các kỳ họp Quốc hội mới là chủ thể thực hiện quyền giám sát tối cao. Với quan niệm chủ thể thực hiện quyền giám sát tối cao như vậy thì đối tượng giám sát tối cao chỉ có thể là các cơ quan và cá nhân do Quốc hội thành lập, bầu hoặc phê chuẩn. Hay nói cách khác, đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội đó là tầng cao nhất của bộ máy Nhà nước bao gồm : Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, những người đứng đầu các cơ quan này và các thành viên Chính phủ. Sở dĩ đối tượng giám sát tối cao được xác định như vậy vì ba lý do sau :

Thứ nhất, khác với Hiến pháp năm 1980, tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta theo Hiến pháp 1992 dựa trên một nguyên tắc cơ bản : Quyền lực Nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công và phối hợp trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo nguyên tắc mới này thì hiện nay ngoài Quốc hội ra, không có một cơ quan Nhà nước nào được phân công nhiệm vụ thực hiện chức năng giám sát hay thanh tra, kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội đối với các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền ở tầng cao nhất trong bộ máy Nhà nước. Còn đối với các cơ quan và cá nhân khác trong bộ máy Nhà nước, theo Hiến pháp và các luật tổ chức hiện hành đã có sự phân công, phân nhiệm việc thực hiện thanh tra, kiểm tra, giám sát. Trong hệ thống hành pháp đó là sự kiểm tra, thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới, của thanh tra chuyên ngành và thanh tra hành chính nhà nước. Trong hệ thống tư pháp đó là sự kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân các cấp, là giám đốc thẩm và tái thẩm của Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đối với chính quyền địa phương đó là sự giám sát của HĐND các cấp… Như vậy, nếu quan niệm giám sát tối cao của QH là giám sát ở tầng cao nhất của bộ máy Nhà nước sẽ hạn chế được sự trùng lắp, dựa dẫm, ỷ lại trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước; tránh được tình trạng một công việc phân cho nhiều cơ quan “cha chung không ai khóc”, không ai chịu trách nhiệm. Hơn nữa, giám sát ở tầng cao nhất của bộ máy Nhà nước có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, chẳng những làm cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan và cá nhân ở tầng cao nhất tuân thủ đúng đắn Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội- một nguyên tắc tối thượng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân mà còn là nhân tố thúc đẩy và là tấm gương mẫu mực cho các tầng, các cấp khác trong bộ máy Nhà nước tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

Thứ hai, theo Điều 84 Hiến pháp hiện hành, Quốc hội nước ta chỉ có 14 nhiệm vụ và quyền hạn, không giống như Hiến pháp 1980, Quốc hội còn có thể đặt ra các quyền hạn và nhiệm vụ khác. Như vậy, mặc dầu là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, nhưng Quốc hội cũng chỉ được quyền hoạt động theo quy định của Hiến pháp và luật do mình đặt ra. Tại Điều 83 Hiến pháp hiện hành quy định : “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”. Như vậy, Hiến pháp xác định Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, không trừ một lĩnh vực hoạt động nào cả, từ kinh tế, chính trị, văn hóa, khoa học, kỹ thuật, an ninh- quốc phòng cho đến đối ngoại. Ngược lại, Hiến pháp không xác định quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ bộ máy Nhà nước, tức là không xác định giám sát tất cả các cấp, ngành cấu thành bộ máy Nhà nước.

Thứ ba, Quốc hội nước ta không phải là Quốc hội hoạt động chuyên trách. Để phù hợp với đặc thù này, Quốc hội chỉ có khả năng thực hiện quyền giám sát tối cao đối với “tầng cao nhất” của bộ máy Nhà nước. Có như vậy, Quốc hội mới có đủ điều kiện thực hiện quyền giám sát tối cao của mình một cách có hiệu quả và hiệu lực.

Nắm vững nội dung giám sát tối cao

Theo các quy định của Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành thì nội dung giám sát tối cao của Quốc hội bao gồm :

Một là, giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC theo luật giám sát là nội dung đầu tiên của quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Bởi vì tổ chức và thực hiện Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, trước hết thể hiện ở quyền lập quy của các cơ quan và cá nhân này. Hoạt động lập quy không đúng, không phù hợp, không kịp thời với hoạt động lập pháp chẳng những tạo ra hệ thống pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo, kém hiệu lực, hiệu quả mà còn là biểu hiện của sự lạm quyền, thiếu thống nhất trong tổ chức lao động quyền lực, một khuynh hướng (do vô tình hay hữu ý) thường xảy ra trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan do Quốc hội thành lập và của các cá nhân do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Vì thế, giám sát tối cao hoạt động lập quy của các cơ quan do Quốc hội thành lập và các cá nhân do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có ý nghĩa quan trọng và là một phương hướng hoạt động hàng đầu của Quốc hội nước ta.

Hai là, giám sát các hoạt động của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng và các thành viên khác của Chính phủ, TANDTC và Viện KSNDTC. Đây chính là giám sát việc tổ chức và thực hiện Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội đối với các đối tượng thuộc quyền giám sát tối cao. Nói cách khác đó chính là việc Quốc hội xem xét quá trình áp dụng pháp luật trong việc tổ chức và thực hiện hoạt động thực tiễn thuộc thẩm quyền của các cơ quan và cá nhân là đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội. Nội dung giám sát này nhằm đảm bảo cho việc tổ chức và thực hiện các hoạt động thực tiễn của các cơ quan và cá nhân ở tầng cao nhất trong bộ máy Nhà nước tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội trong việc giải quyết các công việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình. Đây là một nội dung giám sát quan trọng nhất. Bởi vì Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội có đi vào cuộc sống, trở thành hiện thực hay không, không chỉ thông qua hoạt động lập quy đúng đắn, phù hợp và kịp thời mà còn là ở tổ chức thực tiễn các hoạt động cụ thể thể hiện ở các quyết định cụ thể có hợp hiến, hợp pháp và hợp lý hay không, có hiệu lực và hiệu quả hay không? Vì thế nội dung giám sát tối cao của Quốc hội đối với các cơ quan và cá nhân ở tầng lớp cao nhất trong bộ máy Nhà nước ta không thể không bao gồm giám sát các hoạt động thực tiễn đối với các đối tượng này.

Ba là, cùng với các nội dung giám sát tối cao nói trên, Quốc hội còn phải tiến hành xem xét, đánh giá năng lực, trình độ, trách nhiệm của các cá nhân do Quốc hội bầu và phê chuẩn. Đây là một nội dung giám sát chẳng những để thực hiện một nhiệm vụ, quyền hạn mang tính truyền thống của Quốc hội nước ta đã được quy định trong Hiến pháp là : “Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ…” (khoản 8 Điều 84 Hiến pháp 1992), mà còn là cơ sở để thực hiện một quyền hạn và nhiệm vụ mới vừa được Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 10 quyết định bổ sung vào Hiến pháp 1992 là : “bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” (khoản 7 Điều 84 Hiến pháp 1992). Việc bổ sung vào Hiến pháp 1992 quyền hạn và nhiệm vụ mới này đòi hỏi Quốc hội phải chủ động xem xét, đánh giá năng lực và trách nhiệm của những người do mình bầu ra hoặc phê chuẩn để nâng cao năng lực và trách nhiệm của họ đồng thời làm tốt hơn nhiệm vụ và quyền hạn bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm các chức danh này. Để làm tốt điều đó, quyền giám sát tối cao của Quốc hội không thể không bao gồm nội dung xem xét, đánh giá năng lực, trình độ, trách nhiệm của các cá nhân do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

Sử dụng đầy đủ có hiệu quả các phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao

Giám sát tối cao là quyền Hiến pháp duy nhất giao cho Quốc hội. Vì thế, quyền này chỉ có thể tiến hành tại các kỳ họp của Quốc hội với các phương thức thực hiện quyền phù hợp với đối tượng và nội dung giám sát nói trên. Theo Hiến pháp cũng như Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành thì quyền này được thực hiện bằng các phương thức sau đây:

Xem xét các báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC. Đây chính là phương thức để thực hiện nội dung giám sát việc tổ chức và thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội trong các hoạt động thực tiễn của các đối tượng thuộc quyền giám sát tối cao. Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc sáu tháng tại các kỳ họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theo một trình tự chặt chẽ do luật định, trong đó phải có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH đối với các đối tượng thuộc quyền giám sát tối cao của Quốc hội.

Xem xét các đề nghị của các cơ quan của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội, của các cơ quan, tổ chức và cá nhân về các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC và Viện KSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Đây chính là phương thức để thực hiện nội dung giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật (hoạt động lập quy) của các đối tượng thuộc quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Để cho phương thức giám sát này được thực hiện ở các kỳ họp của Quốc hội đòi hỏi các cơ quan của Quốc hội từ UBTVQH đến HĐDT và các UB và từng đại biểu Quốc hội giữa hai kỳ họp phải thường xuyên thực hiện quyền giám sát các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để có các đề nghị kịp thời tại kỳ họp của Quốc hội.

Xem xét chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp. Chất vấn là quyền của đại biểu Quốc hội đối với Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC. Quyền này có thể được thực hiện trong thời gian Quốc hội họp hoặc trong thời gian giữa hai kỳ họp. Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu chất vấn. Để chất vấn và trả lời chất vấn trở thành một phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao thì tại kỳ họp Quốc hội phải xem xét việc trả lời chất vấn của những người thuộc đối tượng bị giám sát tối cao. Thông qua việc xem xét này mà Quốc hội đánh giá năng lực, trình độ và trách nhiệm của những người trả lời chất vấn. Vì thế có thể nói xem xét việc trả lời chất vấn chẳng những góp phần nâng cao năng lực, trình độ và trách nhiệm của những người thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội mà còn là tiền đề là căn cứ để các đại biểu Quốc hội thể hiện các quyền khác như bỏ phiếu tín nhiệm, bầu cử, bãi nhiệm, miễn nhiệm…

Thành lập Ủy ban lâm thời trong những trường hợp cần thiết để điều tra về một vấn đề nhất định. Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để giải quyết hai công việc : Một là, để nghiên cứu, thẩm tra một dự án luật; và hai là, để điều tra về một vấn đề nhất định. Như vậy, thành lập Ủy ban lâm thời của Quốc hội là phương thức hoặc là để thực hiện chức năng lập pháp hoặc là để thực hiện chức năng giám sát tối cao.

Coi trọng việc xác định hậu quả pháp lý của việc giám sát tối cao

Hậu quả pháp lý của giám sát tối cao có nội dung và hình thức thể hiện khác với hậu quả pháp lý của các hoạt động giám sát khác. Hậu quả pháp lý của giám sát tối cao đó là kết quả của hoạt động giám sát tối cao thể hiện ý chí của Quốc hội bằng một hình thức văn bản gọi là Nghị quyết. Như vậy xét về hình thức thể hiện, hậu quả pháp lý của giám sát tối cao bao giờ cũng phải tồn tại dưới dạng một văn bản do Quốc hội biểu quyết thông qua tại kỳ họp. Nội dung của Nghị quyết có thể là kết quả bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, bãi miễn đối với một hay một số chức danh thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội; Có thể là một Nghị quyết thể hiện sự đánh giá của Quốc hội về trách nhiệm và năng lực của người bị chất vấn; Có thể là nghị quyết bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Có thể là nghị quyết về việc bổ sung, sửa đổi một hay một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt pháp lý để giải quyết những sai sót do hoạt động của Nhà nước gây ra; hoặc yêu cầu Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC ban hành văn bản hướng dẫn, giải quyết một vụ việc cụ thể nào đó để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

Đề cao năng lực, trách nhiệm và bản lĩnh của đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sát tối cao

Hiệu lực và hiệu quả của giám sát tối cao của Quốc hội suy cho cùng được quyết định bởi chất lượng hoạt động giám sát của từng đại biểu Quốc hội. Vì thế, trên cơ sở nắm vững đối tượng, nội dung, phương thức và hậu quả pháp lý của việc giám sát tối cao, các đại biểu Quốc hội còn phải nâng cao năng lực, trách nhiệm và bản lĩnh thì giám sát tối cao mới có hiệu lực và hiệu quả. Thực tiễn chỉ ra rằng đại biểu Quốc hội không đủ năng lực, không đề cao trách nhiệm và bản lĩnh thì giám sát kém hiệu lực và hiệu quả.

Năng lực giám sát đó chính là khả năng phát hiện, phân tích, đánh giá một cách khách quan đúng đắn đối với vấn đề thuộc nội dung giám sát. Trách nhiệm và bản lĩnh là những phẩm chất nội tâm thôi thúc người đại biểu đấu tranh với những biểu hiện tiêu cực của cơ quan, cá nhân ở tầng cao nhất của bộ máy Nhà nước. Sự e dè, sợ sệt, sự tính toán thiệt hơn, sự nể nang xuê xoa, một chiều, sự nửa vời không đi tới cùng đều là những biểu biện trái với trách nhiệm và bản lĩnh của người đại biểu trong hoạt động giám sát nói chung, giám sát tối cao nói riêng. Rèn luyện lòng tin về tính không khoan nhượng trước những hành vi vi phạm pháp luật, về tính công bằng của những quy phạm pháp luật, về lợi ích của quốc gia, dân tộc và nhân dân được đưa làm hàng đầu, người đại biểu sẽ nâng cao được trách nhiệm và bản lĩnh của mình trong các hoạt động giám sát, nhất là giám sát ở tầng cao nhất trong bộ máy Nhà nước.

GS.TS Trần Ngọc Đường

 

 
  • Ông Nguyễn Văn Tố Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (2/3/1946 - 8/11/1946)
  • Bà Nguyễn Thị Kim Ngân Chủ tịch Quốc hội khóa XIV (Từ ngày 31/3/2016)
  • Ông Bùi Bằng Đoàn Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (9/11/1946 - 13/4/1955)
  • Ông Tôn Đức Thắng Trưởng ban thường trực quốc hội khoá I (20/9/1955 - 15/7/1960)
  • Ông Trường Chinh Chủ tịch Ủy ban Thường vụ Quốc hội các khoá II, III, IV, V, VI (15/7/1960 - 04/7/1981)
  • Ông Nguyễn Hữu Thọ Chủ tịch Quốc hội khoá VII (4/7/1981 – 18/6/1987)
  • Ông Lê Quang Đạo Chủ tịch Quốc hội khoá VIII (18/6/1987 – 23/9/1992)
  • Ông Nông Đức Mạnh Chủ tịch Quốc hội khoá IX, X (23/9/1992 – 27/6/2001)
  • Ông Nguyễn Văn An Chủ tịch Quốc hội khoá X, XI (27/6/2001 - 26/6/2006)
  • Ông Nguyễn Phú Trọng Chủ tịch Quốc hội XI, XII (27/6/2006 - 23/7/2011)
  • Ông Nguyễn Sinh Hùng Chủ tịch Quốc hội khoá XIII (Từ 23/7/2011)

Quốc hội khóa XIV:


Tổng số đại biểu được bầu là 496 người (số liệu đến tháng 6/2018 là: 487 người);

- Đại biểu ở các cơ quan, tổ chức ởTrung ương: 182 người (tỷ lệ 36,70%);

- Đại biểu ở địa phương: 312 người (tỷ lệ 62,90%);

- Đại biểu tự ứng cử: 2 người (tỷ lệ 0,4%).

- Đại biểu là người dân tộc thiểu số:86 người (tỷ lệ 17,30%);

- Đại biểu nữ: 133 người (tỷ lệ26,80%);

- Đại biểu là người ngoài Đảng: 21người (tỷ lệ 4,20%);

- Đại biểu trẻ tuổi (dưới 40 tuổi):71 người (tỷ lệ 14,30%);

- Đại biểu Quốc hội khóa tái cử: 160người (tỷ lệ 32,30%);

- Đại biểu tham gia Quốc hội lần đầu:317 người (tỷ lệ 63,90%);

- Đại biểu có trình độ: Trên đại học:310 người (tỷ lệ 62,50%); đại học: 180 người (tỷ lệ 36,30%); dưới đại học: 6người (tỷ lệ 1,20%).

WEBLINK